7 Regard critique sur la longue et complexe histoire des services publics et rapports avec les communs de proximité

Ma réflexion sur « service public » et « communs » a débuté dans le cadre de mon activité syndicale à la CGT. Elle s’est élargie dans le contexte du travail engagé avec les instances communautaires (Commission européenne, Parlement européen et Conseil des ministres), lors de la libéralisation des services publics de réseaux (télécommunications, transports, poste, électricité et gaz) dans les années 1990-2010, en application de l’Acte Unique européen de 1987. Au début des années 2000, les services locaux entrent en effet dans le champ de la concurrence, quand les libéraux les plus dogmatiques imaginent de l’appliquer aux services sociaux de proximité (crèches, maisons de retraite, santé hors sécurité sociale obligatoire, piscines et aux associations qui sont alors assimilées à des entreprises) et réussissent à le faire au travers en particulier des directives sur les marchés publics de services (1992). L’expression « services sociaux d’intérêt général » (SSIG) entre alors dans le vocabulaire européen aux côtés des « services d’intérêt général » (SIG), « service d’intérêt économique général » (SIEG) et « service public ». Il sera donc nécessaire dans ce texte de faire un long détour par la réglementation de l’Union européenne en raison de ses implications sur toutes les activités économiques, lucratives ou non, dans l’ensemble des pays membres. Cette réglementation n’est pas sans conséquence pour le développement des communs de proximité comme nous le verrons avec l’exemple des ressourceries.

Service public et communs sont deux concepts difficiles à appréhender, aussi leurs rapports sont forcément compliqués. Il conviendra donc dans un premier temps d’essayer de les définir ou approcher les concepts qui les sous-tendent, d’abord dans les notions françaises, si toutefois elles sont si spécifiques que certains prétendent. Existe-t-il une conception française de service public quand nous examinons concrètement de quoi il retourne et quels sont les domaines d’activité concernés, notamment si nous considérons les autres pays européens? Quelle est l’influence de l’Union européenne sur ces conceptions et quelles en sont les conséquences pour les communs « de proximité »?

Les services publics, résultats de choix politiques

La dimension politique du service public dans les États de l’Union européenne

Le service public versus entreprise publique en France

La définition du dictionnaire Le Robert (1994) ne nous apprend pas grand-chose sur ce sujet :

SERVICE PUBLIC : fonction d’utilité collective, sociale; activité organisée qui la remplit. Les postes, la distribution des eaux sont des services publics. Mission de service public, d’intérêt général. Fonction de l’État pour la satisfaction des besoins de la collectivité nationale; l’organisation qui en a la responsabilité. Gratuité du service public.

Elle permet toutefois de saisir un certain nombre de questions qui feront sens au regard des communs : qui est responsable de l’organisation des services publics, qui les définit, etc.?

La notion de service public s’est construite en autolimitation de la toute-puissance de l’État, avec la construction de l’État de droit dans la société libérale à la fin du XIXe et au début du XXe siècle. L’État est alors soumis au droit administratif quand il agit comme puissance publique (comme propriétaire privé il est soumis au droit privé comme chacun de nous). Pour Léon Duguit (1859-1928), le théoricien du service public, l’État est une abstraction et ses actes ne sont que la traduction des décisions des personnes qui forment le gouvernement, c’est la raison pour laquelle il doit être soumis au droit : « l’État n’est pas comme on a voulu le faire croire et comme on a cru quelque temps, une puissance qui commande, une souveraineté. Il est une coopération de services publics organisés et contrôlés par des gouvernements », dit-il (Duguit, 1901). La « force de contrainte » (de l’État) n’est légitime que pour autant qu’elle est fondée sur le droit : les actes des gouvernements s’imposent aux gouvernés, non parce qu’ils sont l’expression d’une soi-disant « puissance » de l’État ou d’un « droit subjectif » de commandement, mais dans la mesure, et dans l’unique mesure, où ils sont conformes aux impératifs du « droit objectif » – c’est-à-dire aux normes juridiques issues de la « conscience sociale ». Or, au cœur de ce droit objectif, il y a l’idée de service public : le rôle des gouvernants est en effet de travailler à la réalisation et au développement de la solidarité sociale, notamment en prenant en charge les activités d’intérêt général indispensables à la vie collective; et les prérogatives qu’il détiennent ne sont que la contrepartie de cette obligation nous dit Jacques Chevallier (1991) à propos de L. Duguit. Les « activités organisées » qui seront définies comme des services publics sont donc décidées par un acte politique gouvernemental qui peut prendre diverses formes (lois ou textes réglementaires). À partir de 1873 (arrêt Blanco du 24 mai 1872), la doctrine des services publics sera essentiellement le résultat d’une longue série d’arrêts de la juridiction administrative.

Il en résulte que la notion de service public fait l’objet dans la tradition française d’une solide doctrine, ce qui n’est pas le cas dans d’autres traditions où cette notion ou d’autres concepts apparentés relèvent davantage de la coutume, ou de principes généraux formulés, ou encore de la jurisprudence. C’est une des sources d’incompréhensions et de difficultés sur cette notion en Europe avec certains pays, notamment ceux de l’Europe du Nord avec lesquels se sont déroulées les discussions dans les années 1990-2004. L’arrivée des pays de l’Europe de l’Est, à partir de 2004, suite à leur adhésion à l’UE, a complexifié encore la question car parler public pour eux est encore voir le spectre du « socialisme réel » auquel ils furent soumis pendant cinquante ans.

Enfin, service public ne veut pas dire obligatoirement entreprise publique. Les deux ne doivent pas être confondus (Renault nationalisée était une entreprise publique sans être un service public par exemple). La forme organique du service peut être diverse selon le secteur considéré, la culture économique du pays, la géographie, les ressources, la législation ou les décisions politiques. Or, dans la tradition française, aussi bien institutionnelle que syndicale, la tendance est à assimiler l’entreprise ou l’organisation qui fournit le service et les missions de service public dont elle a la charge : une confusion de l’organe et de sa fonction que ne font pas la plupart des pays européens et que distinguent les institutions européennes. Cette confusion est source d’incompréhensions importantes dans les débats européens alors que, si l’on considère les services rendus à la population, les domaines concernés, nous constatons que la France n’est pas toujours le pays où les prestations de service public sont historiquement les plus développées. Par exemple, selon une étude conjointe^[1] du Conseil d’analyse économique français et du Conseil allemand des experts en économie pour le Conseil des ministres franco-allemand de Fribourg-en-Brisgau du 10 décembre 2010, les services publics représentaient 18 % du PIB pour la France et 19 % pour l’Allemagne. Il y a fort à parier que compte tenu des évolutions sur ce sujet dans les deux pays l’écart s’est agrandi.

Les conceptions dans d’autres pays européens

Dans les différents pays de l’Union européenne, les termes employés pour désigner les services publics sont différents : « public utilities » en Angleterre ou « öffentliche Dienstleistungen » en Allemagne. Les histoires et les cultures marquent les conceptions, les modes d’organisation, les types de gestion, de contrôle et de régulation. Mais les secteurs couverts sont les mêmes : génie urbain (eau, assainissement, déchets, câble…), poste, télécommunications, routes, énergie, transports, petite enfance, école, université, grand âge, etc. Partout ils jouent un rôle indispensable dans la cohésion économique et sociale, ainsi que dans l’aménagement des territoires, à la charnière des régulations économiques, sociales, culturelles, politiques, spatiales et de gestion du temps.

En Allemagne, nous retrouvons bien le rôle central joué par les pouvoirs publics, l’État fédéral, les Länder où les autorités locales jouent un rôle essentiel dans la définition des missions de service public ou d’intérêt général (Aufgabendes Allegemeininteresses); deux conceptions coexistent : d’une part une vision politique fondée sur le concept « d’économie sociale de marché » (Soziale Marktwirtschaft), qui justifie les interventions publiques en cas de défaillance du marché; d’autre part une vision juridique donnant aux autorités politiques, en particulier aux autorités communales, mission de veiller à la satisfaction des besoins fondamentaux des citoyens (Daseinsvorsorge).

Aux Pays-Bas, la notion de service public n’existe pas historiquement en tant que telle et la référence explicite aux pouvoirs publics est quasi-totalement absente.

Cette diversité et les questions linguistiques sont à l’origine du vocabulaire spécifique de la construction européenne. La traduction de « service public » est difficile sans contresens dans beaucoup de langues européennes ou n’existe pas. Si l’on se reporte à l’origine de la construction européenne avec les six pays fondateurs qui sont à l’origine du vocabulaire sur cette question, afin d’éviter de reprendre l’expression française de « service public » qui n’a pas d’équivalent en allemand ou en néerlandaise, l’Union européenne a choisi l’expression « service d’intérêt économique général ».

L’invention des services d’intérêt économique général par les traités européens, sous le dogme de la concurrence

La difficulté liée à cette diversité de conceptions a été surmontée par l’invention dans le traité de Rome en 1957 de « service d’intérêt économique général » (SIEG) et déclinée par la suite dans les débats puis dans les textes, par « service d’intérêt général » et « services sociaux d’intérêt général » (SSIG) et même « service non économique d’intérêt général » (SNIEG). Notons que la Cour de justice européenne a assimilé les termes « service public » et « service économique d’intérêt général » comme synonymes dans un arrêt portant sur la Poste française.^[2]

Cependant, les termes de « service public » et « service d’intérêt économique général », même ramenés à l’équivalence juridique, n’ont pas les mêmes racines culturelles et ne sont pas toujours assimilés par les populations et organisations de la société civile, notamment en France. Le service public fait plutôt référence dans la tradition française à la structure (l’entreprise) qui fournit le service. Avec l’Acte unique européen au niveau de l’UE et la prédominance de la concurrence, les services d’intérêt économique général font plutôt référence aux conditions d’accès pour les personnes, avec des aides personnalisées ciblées et soumises à conditions (APL, chèques services, pass culture, chèque énergie, etc., voir à ce sujet le chapitre 6 de Nicole Alix) ou à l’usage, dans une conception ordolibérale. Ces deux approches apparemment proches sont en fait culturellement éloignées, avec des conséquences importantes. Par exemple dans les débats sur les directives de libéralisation des services publics de réseau (transports, électricité, poste, télécom), la position de défense des services publics par les autorités françaises et par les syndicats français et les associations sera comprise par la majorité des ressortissants des autres pays comme la volonté de défendre et conserver les entreprises publiques françaises (SNCF et EDF essentiellement) pour conserver le monopole chez elles tout en allant concurrencer les entreprises du secteur dans les autres pays de l’UE et non comme une défense des missions rendues à la population au travers de ces services.

Deux articles du traité de Rome de 1957 s’intéressent au service public, l’un spécifique aux transports (article 93)^[3], l’autre d’une portée plus globale concerne l’ensemble des services publics dans le cadre de la politique de concurrence (article 106).

Le secteur des transports a servi de pilote dans la processus de mise en concurrence des services publics

Dans le chapitre « transports » du traité, l’article 93 du TFUE spécifie :

Sont compatibles avec les traités les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports ou qui correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public.

Cet article place d’emblée la notion de service public dans le marché en assignant un objectif de remboursement des servitudes qui lui sont imposées. Ce « remboursement » (sous-entendu par l’État, d’où la notion qui lui correspond « d’aides d’État ») part du principe qu’une entreprise qui rend un service d’intérêt général est soumise à des servitudes qu’elle ne fournirait pas si elles ne lui étaient pas imposées, ce qui est le propre d’une servitude. Il introduit en droit la notion de servitudes de service public inconnue jusqu’alors dans le droit français. Il conduit également à la notion de « compensation de service public » en contrepartie des obligations qu’impose l’autorité publique responsable à l’organisme chargé de fournir de service, notion juridique qui n’existait pas non plus en droit français. C’est le seul endroit dans les traités où l’expression « service public » est utilisée.

En s’appuyant sur cet article, le Conseil, c’est-à-dire les six gouvernements, a adopté une décision le 13 mai 1965, tendant à faire des obligations de service public dans les transports une exception à éliminer : « Les obligations inhérentes à la notion de service public imposées aux entreprises de transport ne devront être maintenues que dans la mesure où leur maintien est indispensable pour la fourniture des services de transport suffisants. » Puis, en 1969, les institutions européennes franchissaient une étape supplémentaire vers le marché en adoptant le 26 juin un règlement, c’est-à-dire une loi européenne applicable sur tout le territoire de l’UE sans transposition, qui définit la notion de service public dans les transports, la plaçant dans le cadre exclusif du marché : « …des obligations que, si elle considérait son propre intérêt commercial, l’entreprise de transport n’assumerait pas ou n’assumerait pas dans la même mesure ni dans les mêmes conditions ». C’est sur ces bases que les instances communautaires – dont les gouvernements nationaux! – afin de construire le marché intérieur européen, établiront toutes les directives et règlements de libéralisation des services publics, les livrant de plus en plus au marché dans tous les pays de l’Union européenne.

L’introduction des services d’intérêt économique général

L’article 106 du traité (TFUE), lui, soumet les services d’intérêt économique général au droit de la concurrence sauf exception. Il précise :

1- Les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n’édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles des traités, notamment à celles prévues à l’article 101 à 109 inclus [il s’agit des articles interdisant les aides d’État aux entreprises]. […]

2- Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union.

Le premier alinéa de cet article, en interdisant toute aide d’État aux entreprises publiques et surtout aux entreprises de service public (les entreprises auxquelles sont accordée des droits exclusifs ou spéciaux), confirme la rupture avec la conception organique du service public. En créant une exception pour « les entreprises chargées de la gestion d’un service d’intérêt économique général ou ayant un caractère d’un monopole fiscal » à son deuxième paragraphe, il reconnaît une difficulté et l’existence d’entreprises de service public et ouvre à interprétation. En effet, cette dérogation à la politique de concurrence peut être comprise comme absolue, ce dont se gardera bien la Commission qui interprétera ce deuxième alinéa comme une dérogation exceptionnelle et temporaire quand le marché est défaillant. La Cour de justice de l’UE laisse une marge d’interprétation dans sa jurisprudence tout en donnant le plus souvent acte à la Commission sur son interprétation.

À noter que la première interprétation de dérogation absolue à la politique de concurrence pourrait ouvrir sur les communs et sur des services publics européens dans toute l’Europe soulagés de la concurrence, à savoir une dérogation absolue aux règles de la concurrence et aux aides d’État telles que les conçoit la Commission. Affaire de politique et de rapport de force qui, espérons-le, n’est pas tranchée définitivement.

Le troisième alinéa de l’article 106 précise :

3- La Commission veille à l’application des dispositions du présent article et adresse, en tant que de besoin, les directives ou décisions appropriées aux États membres.

Cet article et, notamment, ce 3ème alinéa, contrairement à celui sur les transports, place la notion de service public dans le domaine de la décision politique. Les obligations inhérentes à la notion de « service public » (ici renommé « service d’intérêt économique général » – SIEG), sont fixées par décision politique d’une autorité publique (« la mission particulière qui leur a été impartie ») et, quand le service public est concédé, c’est toujours suite à une décision politique prise selon une délibération d’une autorité publique (État, Conseil municipal ou départemental ou régional…). Ensuite, l’article du Traité place les SIEG en dehors de la politique de concurrence dans la mesure où celle-ci fait obstacle en fait ou en droit à l’accomplissement de ses obligations, ce que les institutions européennes, Commission en tête, auront tendance à oublier. Mais problème : le 3ème alinéa donne la main à la Commission européenne sur la législation concernant ces services, sans devoir passer par le législateur (le Conseil et le Parlement).

C’est en articulant ces deux articles – le marché de l’article 93 au nom de la politique des transports dont elle a la compétence et l’alinéa trois de l’article 106 – que la Commission va prendre en 1986 une décision définissant la notion de service public qui lui servira par la suite dans toute sa politique pour établir la législation sur les SIEG et les libéraliser, afin de construire le marché intérieur européen.

En définitive, les services d’intérêt économique général seront mieux reconnus dans les traités de l’Union avec les traités de Lisbonne en 2009. Un article 14 du TUFE ouvre la voie à une possible législation européenne, mais restera à ce jour sans suite, la Commission européenne ayant décidé de ne pas faire de proposition législative à ce sujet.

Un protocole additionnel au traité de Lisbonne (ayant force juridique mais ne pouvant être source de législation) affirme « le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les services d’intérêt économiques général d’une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs » et précise leurs obligations :

la diversité des services d’intérêt économique général et les disparités qui peuvent exister au niveau des besoins et des préférences des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes; – un niveau élevé de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l’égalité de traitement et la promotion de l’accès universel et des droits des utilisateurs.

Ces dispositions restent à ce jour sans effet sur les mesures de libéralisation. Dans les faits, ce sera la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) qui établira la doctrine sur les services d’intérêt général, les services économiques d’intérêt général et les services sociaux d’intérêt général, et fixera les conditions de financement, de prestations des services publics par les collectivités publiques (In house ou quasi-régie), ainsi que les relations entre services publics des collectivités publiques.

Les définitions, tant au plan national qu’au plan européen, sont donc assez complexes; au plan européen, elles tiennent compte de la grande diversité de situations selon les États membres. Mais, dans les deux cas, c’est la décision politique d’une autorité publique qui est responsable de la définition de l’activité qui peut être qualifiée de service public (ou service d’intérêt général…), qui en définit les obligations de service public et en détermine les modes de gestion, in-house ou délégation entre autres. Dans tous les cas, c’est donc la puissance publique qui est à l’initiative et détermine les modes de fourniture et de gestion des services.

Les enseignements pour les communs

Des points communs à travailler

Pour qu’il y ait commun d’après Elinor Ostrom (2010), il faut réunir trois conditions de base : 1) qu’il y ait une ressource à mettre en commun, 2) des règles d’utilisation de la ressource définies ensemble, 3) un mode de gouvernance qui implique les participants, la communauté a alors des droits et des obligations vis-à-vis de la ressource.

Dans l’ouvrage Vers une république des biens communs? (Coriat et al., 2018), les auteurs et autrices avancent une définition un peu différente :

Dans le présent ouvrage, la notion de commun (au singulier) sera utilisée dans un sens particulier et très précis. Il s’agit de désigner le fonds commun de ressources partagées par des collectivités plus ou moins amples et larges, et ce même si l’existence de ce (fonds) commun partagé n’implique pas que les ressources concernées soient entièrement régies par les règles qui prévalent dans un commun entendu au sens stricte. C’est ainsi, et pour le dire autrement, que le mot « commun » au singulier désignera ce qui est visé en matière d’accès et de ressources partagées dans des expressions telles que : les communs, les biens communs, open commons, les CPR commons, les communs numériques, les communs urbains, etc.

Benjamin Coriat (voir chapitre 5) définit idéalement les communs de proximité, objet central de cet ouvrage, comme :

toute entité ancrée sur un territoire (sa population, sa géophysique…), d’initiative citoyenne et régie par des règles élaborées en commun, dont la visée est le service de l’intérêt général et du bien commun au sens où les services proposés sont conçus pour contribuer à la reproduction conjointe des écosystèmes et des communautés qui constituent le territoire considéré.

Et pour cela, il ajoute deux préconditions : « Le service proposé doit l’être sur la base d’une initiative citoyenne “auto-organisée” » et « le but “social” ou si l’on préfère le motif qui a conduit les initiateurs et participants à se rassembler n’est pas le “bien-être de ses membres” […] mais de contribuer “au bien-être collectif”, dans une perspective de servir “l’intérêt général” », ainsi que trois critères, un principe d’ouverture la plus large, les concepteurs de l’offre disposent de droits et obligations spécifiés vis-à-vis de la ressource, la gouvernance permet l’autogouvernement du commun à partir de règles générées et appliquées par tous visant la préservation et ou l’enrichissement du commun. Cette approche a l’avantage de rapprocher les biens communs, la question climatique et les écosystèmes question essentielle aujourd’hui, mais pas spécifique aux communs.

Par ailleurs, les communs, les biens communs sont brandis comme étendard en liaison avec la notion de service public, sans que concrètement les relations entre les deux soient clairement définies. Par exemple, pour la Fédération nationale Mines Énergie de la CGT, « l’énergie est un bien commun » qui « s’inscrit dans l’avenir du service public de l’énergie… ». Le même raisonnement s’applique aussi à beaucoup d’autres secteurs dans les mêmes conditions d’approximation et de flou : l’eau, l’air, le numérique, l’information, etc.

On le voit, ici aussi, les définitions peuvent être diverses et les communs vus de façons multiples, avec une signification concrète différente. Cependant, devant la dégradation des services publics due à la fois à leur libéralisation dogmatique mais aussi à de nombreux dysfonctionnements (surplomb de la société, corporatisme, bureaucratisation, management inadapté car copié sur l’entreprise privée), à l’évolution des technologies insuffisamment prise en compte, à la construction du marché intérieur européen, les communs peuvent apporter une vision nouvelle pour les services publics et favoriser leur régénération.

C’est le sentiment que nous avons eu au milieu des années 2000, avec le « Forum permanent de la société civile européenne » qui, s’appuyant sur les travaux du « Comité européen sur les services d’intérêt général », a engagé un travail sur les communs au regard de la politique communautaire sur les services publics (ou service d’intérêt général). Cependant, faute d’expériences concrètes, les travaux restèrent abstraits, ne débouchèrent sur aucune conclusion et restèrent ignorés aussi bien des institutions que de la société civile.

L’exemple des ressourceries

Mais, au regard des communs de proximité, la question peut être plus complexe, notamment en raison de la toute-puissance de la concurrence qui vise à éviter toute distorsion dans la construction du marché intérieur. L’exemple des ressourceries montre bien cette complexité.

Les ressourceries interviennent dans la gestion des déchets, qui est bien une mission de service public attachée aux collectivités locales avec un rapport essentiel à la réutilisation des matériaux dans le cadre de l’économie circulaire, fortement soutenue par les instances communautaires qui développent une politique en la matière. L’UE a même pris des dispositions réglementaires pour développer ces ressourceries, qui entrent à la fois dans les programmes de lutte pour la décarbonation de l’industrie, contre le réchauffement climatique et dans les programmes de réinsertion à l’emploi.

Sous statut associatif, les ressourceries entrent dans la dimension de commun de proximité, au moins en devenir. En effet, elles disposent d’une ressource qui provient des personnes qui leur apportent des objets dont elles veulent se débarrasser ou à réparer ou restaurer et de ressources des collectivités locales (subventions, locaux…) et revendent ces objets à un prix modique une fois remis en état, ou les cèdent gratuitement selon l’objet. Elles sont ouvertes à toute personne, elles ont un statut avec des règles de fonctionnement qu’elles ont choisies dans le cadre de la loi sur les associations et ont un fonctionnement et une gestion qui associent tous les employées et bénévoles qui font vivre la ressourcerie, avec selon les cas participation de la population concernée. Elles entrent dans la problématique décrite par Nicole Alix dans le chapitre 6 de cet ouvrage.

Des ressourceries se sont donc créées dans beaucoup de collectivités, avec ce double objectif de recycler et de réinsérer des personnes dans des emplois de qualité. Face à leur développement, les grandes entreprises de ramassage et tri des ordures (Véolia), agissant par délégation de service public, ont « pris la mouche » estimant que le fonctionnement des resssourceries avec des aides des collectivités publiques entraînait une concurrence déloyale, et que leur activité devait être soumisse à la concurrence par des appels d’offres en s’appuyant sur la législation européenne. Appel a été fait à la Commission européenne, qui s’est emparée de la question.

Il serait en conséquence hasardeux de ne pas intégrer la dimension européenne dans la réflexion sur les communs de proximité, d’une part parce que la législation européenne est mise en œuvre sur les territoires par les collectivités locales et qu’il y a un continuum « administrativo-législatif » de la Commission européenne aux communes, et d’autre part parce que depuis les années 2010, les instances communautaires et les États se préoccupent de l’économie sociale. Plusieurs États ont adopté depuis une douzaine d’années des lois sur l’économie sociale (la Belgique et l’Espagne en 2011, le Portugal en 2013, la France en 2014, la Roumanie en 2015, la Pologne en 2022) et le processus va se poursuivre. Le Parlement européen a adopté le 17 février 2022 une résolution proposant un projet de règlement sur le statut d’association européenne et un projet de directive sur la non-lucrativité et l’économie sociale. La Commission européenne s’est engagée à faire des propositions législatives dans le premier semestre 2023. À ce niveau aussi les esprits évoluent.

Réflexions pour des organisme publics comme communs

Un hybride, la Sécurité sociale d’origine

La Sécurité sociale, à sa création en 1945, reposait sur le triptyque : 1) une ressource, les cotisations basées sur la richesse produite, 2) des règles de fonctionnement définies par la représentation nationale, 3) un mode de gouvernance des caisses par les utilisateurs qui sont aussi les apporteurs de la ressource. Nous approchons ici la définition d’un commun de niveau national, décliné dans sa gestion au niveau local, près des utilisateurs de la ressource. Considérée aussi comme un service public, la Sécurité sociale se trouvait au départ dans sa forme comme dans son fonctionnement à la frange des deux notions, un hybride en somme.

L’évolution vers l’étatisation et la privatisation de ce « commun » n’est pas l’objet de ce texte, d’autres textes nombreux y pourvoient (y compris de l’auteur de cet article et de La Coop des communs qui a publié une brochure^[4] sur la protection sociale, trop vite oubliée). Par contre la formule d’origine intéresse encore et sert de référence pour un certain nombre de revendications dans lesquelles nous retrouvons les principes de base de la Sécurité sociale issue du programme du Conseil national de la Résistance de 1943, avec une certaine nostalgie.

La CGT met en avant la notion de « sécurité sociale professionnelle » : « la Sécurité sociale professionnelle s’inscrit dans la Sécurité sociale, ce qui impose un financement solidaire et une autre répartition des richesses », écrit-elle dans son programme revendicatif adopté à son 52ème congrès de mai 2019, afin « que les salariés conservent l’intégralité de leurs droits jusqu’à l’obtention d’un nouvel emploi » en cas de licenciement ou perte d’emploi.

La Confédération paysanne, avec d’autres organisations, milite aussi pour une sécurité sociale alimentaire présentée ainsi :

En croisant le chemin d’Ingénieurs sans frontières, du Réseau Civam, du collectif Démocratie Alimentaire et du Réseau Salariat, nous avons découvert leur travail sur un projet de sécurité sociale de l’alimentation qui permettrait de socialiser l’alimentation et de la sortir des logiques capitalistes. Au fil des rencontres, nous avons décidé de nous investir dans ce collectif de travail pour creuser cette piste, participer à cette réflexion qui permettrait une transformation radicale des modèles agricoles et alimentaires.

Constatant que ses revendications n’aboutissaient pas avec la politique agricole actuelle, que leur revenu restait dérisoire et que « la malbouffe » était toujours là, la Confédération conclut :

Le projet de Sécurité sociale de l’alimentation ne propose pas moins de faire le lien manquant entre la demande et l’offre d’alimentation. Cette demande, s’inspirant de celle de santé, pourrait devenir le puissant levier de la transformation agroécologique et paysanne de notre agriculture. Nous ne partons pas de rien. La sécu, telle qu’elle a été pensée par nos mères et nos pères, si nous ne faisons rien va disparaître. Alors, passons à l’offensive, non pas pour sa défense mais pour son extension à l’alimentation, et donc à sa production!

Par ailleurs, Sandrine Le Feur, députée LREM du Finistère, vient de publier un rapport parlementaire dans lequel, parmi les 154 propositions qu’elle préconise, figurent « la reconnaissance d’un droit à l’alimentation pour chaque individu et la prise en compte de la paysannerie dans la prise de décision, à travers la souveraineté alimentaire des peuples », « Proposition 76 : instaurer un service public local de l’alimentation », « Proposition 16 : faire de l’alimentation un objet de l’action publique », ce qu’elle résume dans sa communication par : « Instaurer une Sécurité sociale de l’alimentation » pour garantir à tous l’accès à une alimentation saine et durable ».

Mais, ni pour la Confédération paysanne, ni pour les députés il n’est question de commun. Cependant, des initiatives locales visent bien à cette transition, comme le montre ici la contribution de Julie Lequin au chapitre 1.

L’administration peut-elle être un commun?

En 1977 est publié un rapport, « le rapport Guichard », qui tente de fournir des propositions pour répondre à la crise urbaine déjà vive et à la volonté de grands élus locaux, maires des grandes villes, présidents de Conseils généraux qui pensent pouvoir mieux maîtriser l’aménagement de leur territoire que l’État central qui en avait la responsabilité. Une politique de décentralisation, en fait de dévolution de compétences aux collectivités est mise en discussion. Un projet de loi est présenté au Parlement (au Sénat en premier) à la fin du septennat de Valéry Giscard d’Estaing. Ce projet est repris pratiquement dans les mêmes termes par le gouvernement de Pierre Mauroy en 1982, suite à l’élection à la présidence de la République de François Mitterrand.

Il ne s’agit pas ici de faire une analyse de la décentralisation et de ses effets, mais d’examiner une proposition d’organisation administrative originale, faite à l’époque par la fédération CGT de l’Équipement et de l’Environnement, au regard de la réflexion sur les communs.

Les services de l’Équipement (du ministère de l’Équipement), organisés sur tout le territoire, jusqu’au niveau des cantons, voire au-delà parfois, travaillaient depuis toujours à la fois pour l’État, les départements depuis leur création et les communes^[5]. Les départements et communes participaient dans de fortes proportions au financement des services de l’Équipement en payant des engins et du matériel et même des personnels pour l’entretien des routes, en payant une partie des locaux des Directions départementales de l’Équipement (DDE) et en participant à leur entretien, notamment au niveau des subdivisions territoriales.

Les lois de décentralisation étaient plus articulées sur le pouvoir des grands élus locaux et de leurs préoccupations politiques que sur l’organisation des services publics. Les lois de décentralisation prévoyaient donc une dévolution de beaucoup de compétences de l’État vers les communes et les départements, avec dévolution des personnels également. Un délai de dix ans était prévu pour faire aboutir le processus. Très vite, en quelques années, les compétences et personnels furent transférés de l’État vers les collectivités locales et les services de l’État dessaisis conformément à la loi de l’essentiel de leurs prérogatives et de leurs agents; sauf à l’Équipement en raison de l’opposition des personnels et de la complexité de la situation^[6]. Afin d’éviter « l’éclatement des services » et la « perte de compétences au sens professionnel » et de « savoirs-faire », la Fédération CGT fit la proposition de « créer un service public national de l’Équipement dont toutes les collectivités (communes, départements, régions^[7] et nation) puissent disposer, géré démocratiquement par des organismes composés de l’ensemble des utilisateurs, et des représentants du personnel élus sur listes syndicales ». Concrètement, ce service devait être géré à tous les échelons territoriaux par des « comités tripartites » composés de représentant·e·s des collectivités locales qui y seraient majoritaires car les services travaillaient très majoritairement pour les départements et les communes, de représentant·e·s de l’État et un tiers de représentant·e·s du personnel élu·e·s sur listes syndicales.

Il n’était certes pas question de commun, jamais le mot n’a d’ailleurs été prononcé, mais il s’agissait d’un pas important vers non seulement une autre forme de gestion de l’administration mais une autre conception administrative pour le pays. Ce n’était plus l’exécutif à tous les niveaux administratifs qui disposait de l’administration pour exécuter la politique de l’exécutif, mais une administration gérée par les parties concernées, pour l’intérêt de tous puisque tous participaient à son administration et son fonctionnement, mais aussi à son financement, donc une administration visant l’intérêt général défini ensemble.

L’échec de la proposition fut autant d’ordre politique – les associations d’élus quelle que soit leur obédience étaient contre y voyant une remise en cause de leurs prérogatives acquises par l’onction du suffrage universel – que syndicales – l’appareil de la CGT y voyant aussi un danger, les formes décentralisées et autogestionnaires pour répondre aux conditions locales dans la gestion des services exigeaient aussi une pratique syndicale de même nature, ce qui remettait en cause les bureaucraties en place du sommet à la base^[8].

Les relations service public/communs

Ces quarante dernières années, tous les services publics ont été considérablement amoindris par la conjonction de plusieurs facteurs : libéralisation et privatisation en application des dogmes néolibéraux et de la concurrence, dysfonctionnement de beaucoup de services publics par une appropriation conjointe des syndicats et du management à leur satisfaction au détriment des usagers et usagères et bureaucratisation de ces services, innovations technologiques auxquelles ils n’ont pas su ou pas pu s’adapter (ex. les télécoms) en raison de leur fonctionnement bureaucratique et corporatiste, ce qui a favorisé les libéralisations et privatisations. Ils sont donc remis en question. Leur rénovation s’avère un impératif pour l’ensemble des populations et cela concerne aussi bien les services nationaux et locaux que l’administration nationale et locale.

Les communs peuvent, en insufflant des modes de gouvernance définis et mis en œuvre par les participants, être un élément de dynamisation et d’imagination dans la gouvernance des services publics parce qu’ils partent d’initiatives de proximité et de besoins concrets des populations.

Par ailleurs aucun commun ne peut exister et se développer sans cadre juridique avec un service public pour le faire respecter, et sans utilisation et coopération avec des services publics. L’exemple des ressourceries démontre même que l’imbrication commun/service public est parfois forte et que l’ignorer ou opposer l’un à l’autre peut entraîner des déboires au détriment des deux. Pour tous les exemples décrits dans cet ouvrage, les promoteurs se sont appuyés d’une façon ou d’une autre sur la puissance publique ou sur des services publics, souvent en passant des conventions (utilisation de locaux publics, financement, etc.).

Les communs sont souvent confrontés à un problème de financement, sauf quand la ressource existe au préalable (pêcherie, eau…) et de pérennité au-delà de leurs membres fondateurs. Les services publics attachés à la puissance publique ont donc une pérennité et une continuité dans le service qui font partie de leurs obligations. Le couplage service public/commun peut aider à l’articulation entre temps court et temps long.

Peut-on financer ou créer des communs à partir de délégations de service public comme le suggère le chapitre 8 de Thomas Perroud? Dans le cas d’une délégation de service public, c’est toujours l’autorité publique qui délègue qui définit les prestations, leur modalité et leur mode de financement, c’est elle qui conserve la main, elle peut mettre fin au contrat ou le renouveler à échéance, elle en contrôle la mise en œuvre, c’est donc l’inverse d’un commun.

Conclusion

Dans le service public, c’est la ressource qui est déclarée publique par l’autorité publique, avec les conséquences organisationnelles, juridiques, financières qui en découlent; c’est la raison pour laquelle la décision de déclarer service public une activité ou une ressource est toujours une décision politique que ce soit au niveau local, national ou européen. Dans un commun, certes la ressource est indispensable, mais c’est la règle que se donnent les commoneurs et la mise en œuvre en commun de cette règle qui caractérise le commun. Approchées comme cela, les démarches semblent irréconciliables. Pourtant, le plus souvent, un commun fait appel à la puissance publique pour de multiples raisons. Dans la vie, les solutions à un problème sont souvent hybrides. C’est cette hybridation qu’il faut encore travailler : que peuvent apporter les communs dans la gouvernance des services publics et pourquoi les communs ont besoin, dans les sociétés complexes, de la puissance publique afin qu’elle en favorise la création et ne les entrave pas?

Bibliographie

Chevallier, Jacques. 1991. Le service public : « Que sais-je? » n° 2359. Presses Universitaires de France.

Coriat, Benjamin, Alix, Nicole, Bancel, Jean-Louis, et Sultan, Frédéric. 2018. Vers une république des biens communs? Éditions Les liens qui libèrent.

Dictionnaire. 1994. Nouveau Petit Robert.

Duguit, Léon. 1901. L’état, le droit objectif et la loi positive (réimpression Dalloz, 2003). Ancienne librairie Thorin et fils.

Ostrom, Elinor. 2010. Gouvernance des biens communs : Pour une nouvelle approche des ressources naturelles. De Boeck Supérieur.