12 Le programme urbain de logement intégré River Park à Johannesburg entre 1995 et 2000

Introduction

Une conception idéale de la démocratie est celle qui encourage des débats publics incluant des points de vue diversifiés, notamment ceux des couches défavorisées et marginales de la société. En affirmant qu’une prise de parole légitime et digne d’intérêt ne soit pas l’exclusivité de « l’experto-technocratie », une conception plus large de la participation citoyenne s’impose dans nos réflexions.

Afin de réfléchir sur la démocratisation de l’action publique, précisément dans le cadre des projets urbains, la notion d’urbanisme participatif vient souligner l’importance d’inclure les points de vue des habitants qui seraient potentiellement affectés. Cela peut être le résultat d’initiatives citoyennes ou celles des pouvoirs publics (Jodelle Zet Laoui-Léger, 2013; « Urbanisme participatif | DicoPart », s. d.).

Sous le régime ségrégationniste de l’apartheid, les inégalités sociales, économiques et spatiales qui avaient marqué l’Afrique du Sud ont laissé des traces plusieurs années après l’instauration de la démocratie en 1994. Après la dissolution de ce système ségrégationniste, un défi majeur s’est imposé auprès de la société civile et des pouvoirs politiques à savoir la nécessité de rétablir la justice spatiale. Durant cette époque, cinq projets « volontaristes » de lotissement et d’intégration de quartiers pauvres ont été entrepris par le conseil métropolitain de la ville de Johannesburg, dont le programme River Park qui est abordé dans le cadre de cette étude de cas. Dans un contexte sociopolitique marqué par une rupture avec l’ancien système ségrégationniste, ces projets avaient pour objectif de promouvoir une plus grande justice spatiale dans la ville et favoriser une mixité résidentielle, tout en facilitant l’accès aux services sociaux. Les différentes interventions des pouvoirs publics devaient « prendre le contre-pied des principes spatiaux de l’aménagement urbain d’apartheid : l’étalement, la discontinuité du tissu urbain, la ségrégation, la monofonctionnalité des quartiers » (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003).

En mettant en perspective le cas du programme River Park avec la notion d’acceptabilité sociale qui oriente les réflexions de ce livre, certaines questions méritent d’être abordées : amorcer une politique urbaine avec des ambitions déségrégatrices et redistributives est-elle une condition favorable à l’acceptabilité sociale? Quelles ont été les grandes lignes de ce projet urbain considéré comme un modèle d’urbanisme participatif à Johannesburg? Quels en sont les protagonistes? Comment se sont-ils exprimés dans les négociations autour de ce projet? De quelle teneure étaient l’opposition prévisible à ce projet? Quelles issues prévoir?

Les grands enjeux suscités par le programme de lotissement urbain River Park

Encourager la mixité raciale et la déségrégation résidentielle

Les considérations liées à une rupture avec l’apartheid ont motivé les pouvoirs publics à instaurer plusieurs programmes urbains en Afrique du Sud entre 1995-2000. Afin d’éradiquer les héritages de l’apartheid et faciliter la réconciliation nationale, l’exécution du programme urbain River Park devait apparaître comme une manifestation de la fin des barrières spatiales et idéologiques entre les communautés noires et blanches. Les pouvoirs publics municipaux de Johannesburg devaient ainsi accompagner un projet « volontariste », au service du rapprochement intercommunautaire. Si la conception de l’apartheid était de « construire des quartiers séparés pour construire des sociétés séparées » (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003), il était désormais question de reconstituer le tissu social, économique et culturel de la ville en y incluant toutes les couches ethnoculturelles de ses habitants.

Cette étude de cas présentera les conditions de réussite de ce projet, ainsi que les différentes formes d’intervention utilisées par les protagonistes pour aboutir à un consensus.

Faciliter l’accès aux services sociaux pour des populations défavorisées

Le programme de logements intégrés River Park avait principalement pour objectif de construire des logements publics destinés à « des ménages mal logés, aux revenus modestes et vivants dans une situation précaire » (Bénit-Gbaffou, 2005). Il était question de fournir à ces ménages des logements proches des pôles emplois et de faciliter leur accès aux services sociaux. L’un des problèmes rencontrés par la municipalité a été celui de la prolifération des logements informels à Alexandra. Ces structures informelles étaient pour la plupart des cabanes de fortunes (« Alexandra : Room to Grow », 2016).

La création d’un lotissement « symbole »

À travers le programme de lotissement urbain River Park, les pouvoirs municipaux avaient l’ambition de créer un espace public urbain qui symboliserait l’intégration spatiale et raciale prônée après apartheid. Cet espace urbain serait également le symbole d’un consensus obtenu autour d’un projet du « vivre ensemble ».

La « dédensification » du bidonville Alexandra

Situé dans la municipalité Est de Johannesburg (aussi appelée ci-après Lombardy East), le bidonville Alexandra jouit d’une localisation particulièrement favorable. Il se trouve à proximité du Sandton CBD, le centre d’affaires international de Johannesburg. Alexandra, baptisé Alex par les habitants de Johannesburg, était à l’époque entouré d’un grand nombre de terrains vacants. Ces terrains vacants servaient de « zone tampon » durant l’apartheid entre Alexandra et les lieux classés « blancs ». Ces espaces étaient convoités non seulement par les investisseurs privés, mais aussi par les populations du bidonville, puisqu’ils étaient « à proximité des lieux de richesse et d’emploi, très bien desservi par les transports collectifs […] comparativement aux autres espaces défavorisés » (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003). Le bidonville Alexandra bénéficie de nombreux atouts qui justifient, d’une part, l’intérêt des pouvoirs publics à vouloir investir dans son développement et, d’autre part, le sentiment de privilège ressenti par les habitants de ce bidonville, qui espèrent bénéficier d’une ascension sociale. À l’image de la plupart des bidonvilles sud-africains, Alexandra « souffre » d’une forte densité démographique : environ 350 000 personnes y vivaient en 2000, selon un rapport de la Banque mondiale, tandis que l’estimation des conseils de démarcation municipaux était de 137 000 personnes. En 2002, Alexandra disposait de services et infrastructures qui étaient conçus à l’origine pour 70 000 personnes, avec une estimation d’environ 10 personnes par logement (« Alexandra: A Case study of service deivery for the Presidential 10 year review project June 2003 », s. d.). Le site qui a accueilli les lotissements a été choisi en périphérie d’Alexandra par la municipalité Est. Cette municipalité a d’ailleurs pris l’engagement de rendre le terrain « immédiatement disponible ».

Présentation des grandes lignes du projet

Comprendre le programme de logements intégrés River Park

Initié en 1995, le programme River Park était au nombre des actions politiques du gouvernement sud-africain (incluant le Alexandra Renewal Program). Les Conseils métropolitains de la ville de Johannesburg ont été appuyés par des consultants externes pour la planification du programme River Park. Les zones de planification incluaient à la fois l’ensemble du territoire d’Alexandra, les banlieues et les terrains vacants qui avoisinent Alexandra. Cette zone fait partie de la « Région 7 » du conseil métropolitain de Johannesburg (environ 128 km²) (Bénit, 2006). Les promoteurs et gestionnaires du programme River Park prévoyaient une réduction de la densité de la population, passant de « 770 personnes par hectare à environ 220 personnes par hectare » (« Alexandra : A Case study of service deivery for the Presidential 10 year review project June 2003 », s. d.).

Les acteurs de la scène politique municipale ont présenté le programme River Park comme un projet de construction de bâtiments sur des terrains déjà désignés et destinés à l’habitation (« River Park Housing Project | Peter Rich Style & Design », s. d.).

Selon une étude menée par la HSRC (Human Sciences Research Council) d’Alexandra, il s’agissait de 150 000 à 160 000 personnes visées (« Alexandra : A Case study of service deivery for the Presidential 10 year review project June 2003 », s. d.). Après l’étape de la délocalisation, les maisons qui ont été libérées de leurs habitants ont ensuite été démolies en vue de démarrer le réaménagement.

Financement et budget autour du projet

Le programme urbain River Park a vu le jour dans un contexte de réduction du budget de la municipalité Est. Celle-ci avait décidé de suspendre les projets urbains non prioritaires pour concentrer l’essentiel des investissements sur celui de River Park, « plutôt que de disperser les ressources publiques ». Le budget d’investissement a été consacré à la construction de logements neufs, au lieu d’une réhabilitation de maisons déjà existantes (si elles respectent les normes de construction). Environ 71 % du budget de la municipalité a été alloué au programme River Park (voir tableau en annexe).

Pour assurer la réalisation du projet River Park, la municipalité Est avait pris l’initiative de créer l’Association de logement (instance municipale). Cette situation intervenait en guise de relais aux actions du conseil métropolitain. L’instauration de cette association a aussi permis une meilleure gestion des logements « pendant plusieurs années » (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003). Cette instance est en grande partie subventionnée par les crédits municipaux. Cela a été d’ailleurs une condition favorable à l’obtention d’une subvention provinciale supplémentaire. Cette subvention de « 15 000 rands par ménage indépendamment du revenu » s’adressait en priorité aux familles (monoparentales) ayant des enfants. Sur cette base, un tiers des membres des déplacés d’Alexandra n’étaient pas éligibles. Selon Anthony Blandford, un chef de projet qui exerçait au sein de la municipalité Est en 1998, une grande partie de cette communauté était composée de veuves sans enfants ou à la retraite. Cet aspect a favorisé une répartition adéquate de la subvention entre les ménages éligibles, tout en offrant des logements adaptés à leurs réalités financières (voir annexe) (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003).

La participation au projet

Présentation des différents protagonistes

La mise en place du programme River Park s’est déroulée sous un climat de concertation (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003). Elle a réuni à la fois la municipalité Est, la communauté issue du bidonville d’Alexandra et les résidants du quartier voisin Lombardy East (communauté d’accueil).

Les communautés bénéficiaires du programme River Park

Au nombre des habitants qui occupaient le bidonville d’Alexandra, s’ajoutaient des réfugiés arrivés après les violences de 1992. Ce conflit opposait les travailleurs migrants zoulous à certains résidents dans les périmètres entourant Alexandra, surnommé « Beirut ». Ces résidents qui ont été dépossédés de leur logement avaient trouvé refuge « dans des bâtiments administratifs ou des églises alexandrites » au sein desquels ils vivaient dans des conditions précaires depuis 1992 (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003).

Les bénéficiaires du programme River Park étaient d’anciens propriétaires de logement. Malgré leur situation de précarité et de vulnérabilité, ces derniers refusaient d’être assimilés à des « squatters ». Ces populations disposaient d’un revenu qui, bien que modeste, leur assurait une certaine solvabilité. La plupart des membres de cette communauté disposaient d’un emploi (79 % d’entre eux), ce qui était en contraste avec le reste des bidonvilles du RLPD (voir tableau en annexe).

Il s’agit d’ailleurs d’un aspect qui a motivé les pouvoirs municipaux et le gouvernement sud-africain à « faire valoir leur capacité à obtenir des prêts autant que leur culture du paiement » (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003).

Les communautés « accueillants » le programme River Park

Les accueillants le programme River Park sont des résidents du « quartier pavillonnaire Lombardy East ». Cette communauté d’habitants avait un revenu annuel compris entre « 55 000 et 80 000 rands » et elle était constituée essentiellement d’une classe moyenne blanche (voir annexe). Cette communauté avait émis plusieurs objections par rapport au programme River Park, notamment sur la forme des logements qui seraient construits. Les résidents de Lombardy East pointaient ainsi du doigt les risques de dégradation de leur paysage urbanistique, de même qu’une chute des valeurs immobilières. Au fil du déroulement du projet, ces objections et revendications vont rejoindre celles des futurs bénéficiaires. Ce groupe avait réussi à accepter le programme de lotissement à proximité de leur quartier « à la condition que les services et les logements construits respectent certaines normes de qualité (au lieu de se réduire, comme dans les lotissements publics classiques, à un embryon de maisons à compléter progressivement par le propriétaire et à des services au rabais) » (Bénit, 2006). Ces différents aspects seront présentés dans les prochaines pages.

Les pouvoirs publics métropolitains (conseil métropolitain et municipalité Est)

Le territoire métropolitain de Johannesburg est constitué de plusieurs municipalités appelées Metropolitan Local Councils, (MLC). Dans le cadre du programme de lotissement urbain River Park, les pouvoirs publics municipaux ont été particulièrement impliqués auprès des deux communautés en vue de maintenir le dialogue et obtenir un consensus autour du projet. En étant confrontée aux objections des résidents de Lombardy East, notamment sur les « standards » de logements, la municipalité s’est engagée à compléter la subvention provinciale déjà prévue pour le programme River Park.

Avant le lancement du projet

L’opposition prévisible au programme River Park

Entre 1994 et 2000, la conjoncture politique et sociale post-apartheid était marquée par de nombreux conflits d’intérêts entre les communautés (ségrégatives et celles qui subissaient l’apartheid). Les projets de lotissement urbain tels que celui de River Park se heurtaient à l’opposition de certaines communautés urbaines, à l’échelle du pays. Au niveau de la municipalité Est de Johannesburg, des groupes d’intérêts de la communauté blanche investissaient l’espace politique pour faire valoir leur opposition, malgré leur minorité au conseil municipal (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003).

Objections des communautés de la municipalité Est (Lombardy East, Linbro Park, etc.)

Les objections de la communauté « accueillant » le programme River Park se sont manifestées par 743 pétitions « d’initiative individuelle » qui ont été enregistrées, avec au total 4 320 signatures réunies. Au niveau des initiatives d’associations communautaires ou d’organisations de quartiers, six pétitions à l’attention du conseil métropolitain de Johannesburg ont été recensées durant l’année 1996. Parmi les associations qui ont émis des objections, il y a avait en autre la Linbro Park Ratepayers Association, la Linbro Association, la Greater Lombardy East Residents’ Association, la Lombardy East Blockwatch, la Corlett Ratepayers’ Association, la Corlett Blockwatch Association (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003).

Entre opposition radicale et objection nuancée

Certaines associations telles que la Lombardy East Blockwatch ou la Corlett Blockwatch Association n’étaient pas ouvertes à la négociation. Leur mission de « tour de garde sécuritaire » auprès de leurs communautés respectives a servi d’arguments pour « justifier » leur absence d’ouverture. La criminalité qui régnait à Alexandra avait notamment nourri l’inquiétude des communautés de Lombardy East, qui craignaient de voir une montée de l’insécurité avec l’arrivée des Alexandrites.

Pour les autres associations de quartier, tels que la Linbro Park Ratepayers Association la formulation des objections était beaucoup plus nuancée. En effet, cette association avait incité les résidents de Linbro Park à signer une pétition qu’elle avait lancée en vue « d’être capable de négocier un meilleur type de développement ».

Loin de vouloir s’opposer radicalement au programme de lotissement, d’autres associations de quartiers telles que la Greater Lombardy East Residents’ Association affichaient plutôt une opinion négative par rapport à la qualité des logements à construire.

Par exemple, un membre de la Greater Lombardy East Residents’ Association du nom de J. Abrahams avait écrit une lettre d’objection à l’attention du Conseil métropolitain de Johannesburg en déclarant : « This proposal recreates apartheid style development. The low-cost dwellings will not only be an insult to the present residents of Lombardy East and the surrounding areas, but also to the disadvantaged community who will be living in this settlement » (« Cette proposition reproduit un développement du style apartheid. Les logements à bas prix ne seront pas seulement une insulte pour les résidents actuels de Lombardy East et des environs, mais aussi pour la communauté défavorisée qui vivra dans ce lotissement » – traduction libre).

Le démarrage du projet (phase I)

Le déroulement des négociations (le débat autour du projet River Park)

Par la voie de son facilitateur et conseiller local, monsieur Sisa Njikelane, la municipalité Est a été à l’écoute des différentes objections des communautés touchées par le programme River Park, autant des bénéficiaires que des « accueillants ». Selon les documents consultés, la participation ouverte et inclusive de chaque communauté avait pris la forme de réunions mensuelles « entre les futurs bénéficiaires des logements aidés et les résidents voisins ». Il s’agissait précisément d’un forum participatif local constitué des représentants municipaux, des urbanistes chargés du projet et des représentants des deux communautés (Bénit-Gbaffou, 2006). L’écoute des différentes objections a favorisé la construction d’un plan d’aménagement du terrain vacant.

Souplesse d’adaptation du projet et maintien d’une communication

Si les pouvoirs publics municipaux ont affiché une volonté d’écouter les objections des communautés de Lombardy East, la mise à contribution de moyens financiers a aussi joué un rôle déterminant autant dans l’atténuation des objections que dans le déroulement d’un processus « d’urbanisme participatif qui a permis aux groupes de résidants noirs et blancs de se recomposer. (…) Les recompositions d’alliances entre résidants se sont d’ailleurs parfois scellées sur l’opposition commune au pouvoir municipal » (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003).

Le plan de lotissement qui était au préalable conçu par la municipalité a été rejeté par les deux communautés

Ce second mouvement d’opposition à un aspect du projet a marqué l’expression d’un désir « de construire un espace partagé ». En effet, le plan initial était censé « limiter le coût du développement », mais a été contesté par les communautés de Lombardy East qui l’ont perçu comme un « plan d’apartheid » ou encore un « urbanisme d’apartheid », comme évoqué précédemment, ce qui semble paradoxal compte tenu de la bonne volonté exprimée par les pouvoirs municipaux.

Dans une lettre à l’attention du conseiller local Sisa Njikelana, les associations des communautés se sont exprimées comme suit : « We are convinced that a revised layout is pivotal to the success of the development, as a critical analysis of the existing gazetted scheme has revealed serious shortcomings […]: there are considerable inadequacies in the provision of space for business, community facilities, recreation and open areas. The original layout in this regard does not comply with the white paper being presently promulgated on urban centres, nor does it comply with the contemporary town planning recommendations. As this is the only RLDP initiative in Gauteng which is being implemented, every possible effort should be made to ensure that it will be a success and a shining example as to what can be achieved with meaningful community participation. Not just another “township”.» (Beneficiary and Host Communities requests, commentaries and endorsements for the revised planning and urban design of subsequent phases of River Park housing, 9 novembre 1997). (« Nous sommes convaincus qu’un plan révisé est essentiel au succès du développement, car une analyse critique du système existant a révélé de graves lacunes […] : il y a des insuffisances considérables dans la fourniture d’espace pour les entreprises, les installations communautaires, les loisirs et zones ouvertes. La disposition originale à cet égard ne respecte pas le livre blanc en cours de rédaction sur les centres urbains et ne respecte pas les recommandations urbanistiques contemporaines. Comme il s’agit de la seule initiative du RLDP (Programme de développement rapide des terres) mise en œuvre dans la province du Gauteng, tous les efforts possibles doivent être faits pour s’assurer que ce sera un succès et un exemple brillant de ce qui peut être réalisé avec une participation communautaire significative. Et éviter qu’il ne soit un “township” de plus » (Lettre adressée au conseiller local Sisa Njikelana par les associations des communautés de Lombardy East et des futurs habitants de River Park, le 9 novembre 1997 – traduction libre).

Un plan alternatif avait été par la suite proposé conjointement par les deux communautés, avec l’aide d’un architecte nommé Peter Rich. Aux yeux des deux communautés, ce plan alternatif devait être le reflet d’une intégration entre deux groupes sociaux invités à vivre ensemble. Dans ce plan alternatif, l’accent avait été mis sur le développement des rues et des espaces publics de River Park : « Le plan alternatif de 1997 (…) tente au contraire de créer des rues centrales plus structurantes, bordées de commerces, d’équipements (hachures horizontales) et d’arbres, débouchant sur une place centrale. Les rues secondaires en boucle sont devenues cul-de-sac, plus privatives et plus distinctes de la grande rue. Enfin, le plan prévoit des espaces verts collectifs (ronds hachurés) autour de la rivière, tournés vers le quartier de Lombardy East au sud » (voir annexe).

Les phases subséquentes du programme (phase II)

Accueillants et bénéficiaires : unis contre l’insécurité avoisinant leurs périmètres

Alliance entre les communautés : la question de l’insécurité

Après l’atténuation des objections et grâce aux différentes formes de participation citoyenne utilisées par les deux camps pour se faire entendre (pétition, lettres de représentants, livre blanc, forum participatif, réunions mensuelles, etc.), une alliance a finalement vu le jour. Ces formes de participation initiées conjointement par la municipalité Est et les associations de quartiers elles-mêmes ont permis aux communautés d’identifier des intérêts « objectifs » qu’elles partageaient.

Sécuriser l’accès à River Park

– Par voie routière

La route London Road est réputée comme extrêmement dangereuse. Elle représente une voie d’accès direct d’Alexandra vers River Park. De ce fait, la communauté de Lombardy East avait exprimé la nécessité « d’éviter un accès direct d’Alexandra vers River Park ». À cet égard, le comité de développement pour Lombardy East avait tenu une réunion regroupant, entre autres, la Lombardy East Residents’ Association et la Linbro Park Residents’ Association. Certains résidents de Lombardy East avaient souligné dans un compte rendu, qu’ils « n’accepteraient pas qu’un accès soit aménagé de London Road à leur quartier ». Ils avaient émis des craintes par rapport aux « malfaiteurs en fuite (rat-running) ». Madame Marais de la Linbro Park Residents’ Association avait quant à elle proposé qu’un pont soit établi sur la rivière Jukskei entre Lombardy East et le terrain qui allait accueillir les lotissements. Cette proposition est apparue comme une « alternative » à un accès par voie routière depuis la route London Road (Réunion du Comité de Développement pour Lombardy East du 20 février 1997).

« Ms Ross stated that the Lombardy East residents would not accept an access point being provided off London Road into their area. Concerns regarding rat running were also raised in this regard. Ms Marais proposed links over the river between the existing and proposed residential areas as an alternative to a link with London Road » (Extrait du compte rendu de la réunion, version originale). (« Madame Ross a déclaré que les résidents de Lombardy East n’accepteraient pas qu’un point d’accès soit fourni au large de London Road dans leur région. Des inquiétudes concernant le “rat running” ont également été soulevées à cet égard. Madame Marais a proposé des ponts sur la rivière entre les zones résidentielles existantes et celles proposées, en guise d’alternative » – taduction libre du compte rendu de la réunion).

Quant aux anciens habitants d’Alexandra (les bénéficiaires), leur souhait principal portait sur l’isolement des bruits de la circulation en provenance de la route London Road. En somme, les deux communautés ont souhaité que l’accès à River Park soit possible depuis Lombardy East en lieu et place de la London Road, malgré que le trajet par la route London Road était plus direct (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003).

– Aménagement en cul-de-sac et réseau de rues

Les bénéficiaires du projet ont exigé que les rues du futur quartier River Park soient aménagées en cul-de-sac. Bien qu’elle ait été appuyée par les habitants de Lombardy East, cette demande a subi les « réticences des pouvoirs municipaux » qui craignaient des surcoûts. Les représentants des deux communautés ont par la suite réitéré leur souhait, en envoyant une télécopie à l’attention du conseiller local Sisa Njikelana qui apparaissait comme un « médiateur » auprès des communautés :

« We understand that there has been resistance, from official quarters, to the incorporation of cul-de-sac residential streets. The beneficiary community are highly in favour of the cul-de-sac layout. The 12-14 families fronting on to the streets effectively control the street, offering the best possible security and sense of community. Furthermore, […] the turning circles offer safe play areas for the children. » (« Nous avons eu vent d’une résistance, de la part des élus municipaux, quant à l’aménagement de rues en cul-de-sac [dans le nouveau quartier]. La communauté des bénéficiaires est massivement en faveur de l’organisation en cul-de-sac. Les 12 à 14 familles bordant ces rues contrôlent de fait la rue, offrant, au plus haut degré possible, sécurité et sens de la communauté. De plus […], les ronds-points terminaux offrent des terrains de jeux sans danger pour les enfants. » Télécopie du 9 novembre 1997 envoyée par les représentants des deux « communautés » au conseiller local S. Njikelana, Eastern MLC – traduction de Claire Bénit-Gbaffou, 2001).

La décision ultime

Autour du plan alternatif

Malgré les efforts techniques et humains déployés, le plan alternatif proposé de manière consensuelle par les deux communautés n’a pu être exécuté, dans les faits, « à cause du manque d’habitude des techniciens et urbanistes municipaux, de la peur des surcoûts et surtout du retard qui aurait été entraîné par une révision du plan de lotissement » (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003). Les contraintes liées au temps n’ont pas été favorables à l’application du plan alternatif. Le plan proposé initialement au début des négociations a été donc appliqué.

Aboutissement des négociations et retombées des différentes interventions

Les deux communautés ont réussi à dépasser leurs divergences (en particulier les résidents de Lombardy East) et se sont réconciliées « autour de l’opposition ». La création d’un comité mixte de sécurité, commun aux deux quartiers, en est une manifestation (neighbourhood watch). Ainsi, l’obtention d’un consensus entre les deux communautés par le biais de la municipalité Est à un double sens : celui d’un lotissement « symbole » et d’une « vitrine ». Un symbole, puisque l’une des particularités du projet urbain River Park réside dans le fait qu’il a servi de « lieu d’émergence de nouvelles alliances, voire de solidarité locale, dépassant les frontières raciales érigées par l’apartheid » (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003). Une vitrine du « Johannesburg post-apartheid », puisque l’aménagement spatial de River Park est un aperçu de la diversité multiraciale et de la mixité résidentielle de la ville (proximité géographique entre une ancienne zone tampon accueillant des populations défavorisées et un quartier résidentiel constitué d’une classe moyenne blanche).

Les deux communautés se sont impliquées non seulement dans le débat sur les formats de construction des logements et sur le plan de lotissement, mais aussi sur les dispositions que doit prendre la municipalité pour s’assurer de sécuriser tout le périmètre. Cette forme « positive d’urbanisme participatif » est le résultat de différents facteurs que nous aborderons ci-après.

Les conditions du succès du programme urbain River Park

Caractéristiques et aspects contributifs au succès du processus

La question de la proximité « pôle emploi – lieu d’habitation »

La proximité géographique d’Alexandra par rapport à Lombardy East a été un facteur déterminant dans son acceptabilité par les communautés bénéficiaires. Pour ces populations, la perspective de quitter leur logement dans le bidonville d’Alexandra pour aller vers une autre destination aurait engendré à coup sûr une extrême opposition, voire le boycottage du projet. Malgré la grande criminalité et la pauvreté qui y règne, la localisation d’Alexandra en fait un lieu « privilégié » pour vivre. Rappelons-le, ce bidonville se trouve à proximité de Sandton CBD, le centre d’affaires de Johannesburg. Le bidonville est également à proximité des « lieux de richesse et d’emploi » et il est bien desservi par les transports collectifs.

La perception des résidents de Lombardy East

Du côté des habitants de Lombardy East, l’aménagement d’un terrain vacant pour installer des ménages à faibles revenus de manière permanente (dans des habitations « en dur ») semblait être plus acceptable que la construction entière d’un nouveau quartier sorti de terre. Autrement dit, l’idée du lotissement de ce terrain vacant aux portes d’Alexandra et Lombardy East a contribué à son acceptabilité auprès des résidents de Lombardy East, non seulement par leur connaissance du profil socioéconomique des futurs bénéficiaires, mais aussi par le contexte politique national marqué par des projets urbains visant une « déségrégation spatiale ».

Dédensifier le bidonville Alexandra a été également un enjeu qui a contribué à l’acceptation du programme River Park, en particulier par les résidents de Lombardy East. Cet enjeu s’est inscrit dans « le sens de l’intérêt direct, immédiat et perceptible » des communautés accueillantes, puisqu’une réduction de la densité démographique d’Alexandra constituait un pas vers son développement. Cet aspect allait de pair avec l’amélioration des conditions de vie de ses habitants, une baisse de la criminalité et de meilleures possibilités d’emplois (à Lombardy East ou dans le Sandton CBD).

L’engagement de la municipalité Est : une contribution notable

La réussite du programme River Park a été favorisée par l’implication des pouvoirs municipaux, notamment ceux de la municipalité Est. Alors qu’une « inertie » se faisait sentir au niveau de la municipalité métropolitaine, celle de l’Est a réussi à prendre le relais d’un programme urbain aux enjeux multiples et dont le succès était nécessaire. Rappelons que le programme River Park a été le seul projet RLDP (Programme de développement rapide des terres) à avoir été réalisé sur cinq au total entre 1995 et 2000.

Notons également la mise en place d’une Association métropolitaine de logements par la municipalité est en vue d’une gestion des logements et de la subvention provinciale dédiée aux projets urbains (voir annexe). Comme souligné auparavant, la municipalité Est qui est la plus riche de l’agglomération avait les moyens financiers de compléter la subvention provinciale afin de rendre le projet « acceptable ».

La municipalité Est à également instauré une forme originale de « financement croisé » entre les ménages pour offrir une variété de logements adaptés aux réalités de chacune des familles. Visant ainsi une « mixité sociale dans les lotissements aidés » (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003).

Enfin, deux aspects majeurs qui ont favorisé la réussite du projet River Park sont à souligner. Il s’agit de « l’échelle très locale de la négociation et la simplicité relative de la structure du projet ».

L’existence d’un dialogue réel entre les protagonistes

Dans le cas du projet River Park, la dynamique de négociation s’est manifestée par l’écoute des membres de chaque association, notamment par le biais des réunions mensuelles qui se tenaient sous la forme de forums participatifs (comité de sécurité, association de résidents, groupes de pression, sympathisants et même les indécis.) En dehors de ces rencontres instiguées par la municipalité Est, certaines concertations internes avaient lieu au sein des associations. Ce dialogue autour du projet a permis aux deux communautés d’aboutir à un consensus, et a stimulé une nouvelle identité commune. Il n’était plus question de « squatteur » venant nuire à la quiétude des « honnêtes gens », mais de citoyens et de familles ayant droit à une intégration dans le tissu social de la nouvelle Afrique du Sud. « C’est donc bien ici le processus de négociation, après la confrontation entre les parties en présence, qui est porteur de dynamiques intégratrices allant dans le sens d’une plus grande justice spatiale » (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003).

Le rôle des facteurs secondaires dans le processus : les alliances, entre refus et coopération

Le rôle des alliances en tant que facteurs secondaires dans ce processus de négociation a été fort déterminant. En effet, c’est par le biais de celles-ci que les intérêts divergents des communautés ont été portés dans le débat : en servant de porte-voix auprès des conseillers municipaux (locaux) tels que monsieur Sisa Njikelana. Les alliances ont non seulement été un signe de la convergence des intérêts au sein des communautés, mais elles ont permis aux anciens du quartier de trouver une certaine légitimité auprès des résidents de Lombardy East. Cette capacité à former un « front » contre l’insécurité a servi d’élément convaincant auprès des pouvoirs municipaux, qui ont dû accepter certaines revendications de l’alliance intercommunautaire (cul-de-sac, accès au nouveau quartier, etc.).

Conclusion

La visée de cette étude de cas a été de présenter les différentes dimensions entourant le programme River Park à Johannesburg entre 1995 et 2000. Ce programme urbain est considéré comme exemplaire, d’autant plus qu’il a servi de lieu d’émergence d’alliances intercommunautaires, au-delà des appartenances sociales et raciales. Cette étude de cas a voulu en particulier présenter un processus de concertation urbaine autour d’un projet aux enjeux multiples qui touchent aux questions du vivre ensemble, à la déségrégation spatiale et à l’accès aux infrastructures urbaines. Les deux communautés impliquées dans le projet ont fait valoir leurs opinions, orientant ainsi la tournure du projet et donnant un sens à la notion d’urbanisme participatif. À ce niveau, la création d’un plan alternatif par les deux communautés est une manifestation de l’intelligence collective (Cité-bateau).

La participation des communautés touchées par le projet River Park a été aussi une manifestation d’un « deuxième niveau » de pouvoir (du point de vue des publics), dans la mesure où les actions publiques ont été orientées ou réadaptées par les décisions des associations communautaires faisant office d’instance décisionnelle (Note de cours, Florence Piron, 2017).

À travers le programme de lotissement urbain River Park, une portée de l’urbanisme participatif est mise en exergue à savoir la cristallisation de projets collectifs (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003). Il s’agit de sous-projets rassembleurs, de tailles réduites, ramifiés et parfois structurés, qui peuvent dériver d’un projet initial. Pour reconstruire une solidarité urbaine, des interventions publiques pertinentes s’imposent, notamment au niveau des lotissements urbains, puisqu’ils représentent un « terrain » habituel où se confrontent des groupes aux multiples intérêts. À cet égard, l’intervention des pouvoirs municipaux se doit d’être englobante et orientée vers tous les publics en proximité sociodémographique de son champ de pouvoir, afin de ne pas « être exclusivement concentrée sur des groupes isolés qu’elle contribuerait alors à stigmatiser; une intervention qui ne cible pas la personne et ses caractéristiques individuelles, mais contribue à construire un patrimoine urbain collectif, valorisé par ses infrastructures et ses équipements » (Bénit-Gbaffou et Guillon, 2003).

Cet aspect est fondamental, d’autant plus que les communautés les plus défavorisées sont parfois exclues « des processus de décision collective maîtrisant moins les codes, les formes d’expression politique, le décryptage des discours des “experts” ou des agents de marketing » (Notes de cours, Florence Piron, 2017).

Vers un regard critique

En identifiant les conditions qui ont contribué au succès de River Park, quelques caractéristiques favorables à l’acceptabilité sociale d’un projet urbain ont été mises en lumière. Par contre, il conviendrait de se questionner sur une dimension implicite et parfois sournoise qui entoure les projets urbains. La présence d’un bidonville à proximité d’un quartier de classe moyenne ne contribuerait-elle pas d’emblée à rendre plus acceptable un projet urbain d’intégration? Si cette hypothèse semble traduire la plupart des politiques urbaines initiées dans certains pays, l’attitude des résidents de Lombardy East pourrait davantage refléter une acceptation conditionnelle et non désintéressée. Même si le projet River Park a favorisé un cadre d’intégration entre les communautés noires et blanches, la question d’une volonté sincère de la part des accueillants, de vivre en voisinage avec une communauté plus défavorisée mérite d’être remise en doute. Comme le souligne Claire Bénit-Gbaffou, « le sous-développement du quartier défavorisé est une menace, en termes de valeur foncière et immobilière, mais surtout plus directement, en termes d’insécurité » (2001). La garantie sécuritaire et la construction de logements respectant les normes servent probablement de compensation au « mal nécessaire » qui pourrait être perçu par certains membres des couches sociales aisées, si d’autres considérations n’émergent pas au-delà de celles-ci.

Il faudrait également reconnaître que la réussite de ce type de projet urbain s’avère risquée, puisque les promoteurs et les pouvoirs publics doivent faire face à des conflits d’intérêts et des nœuds d’alliances. Entre l’affirmation des retombées positives d’un projet et les marges d’interventions possibles, les pouvoirs publics ne doivent pas manquer d’ingéniosité pour surpasser la révolte et le boycottage.

Bibliographie

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« Alexandra : Room to Grow ». 2016. Pulitzer Centre. 19 septembre 2016. https://pulitzercenter.org/reporting/alexandra-room-grow.

Benit, C. 2006. « La difficile définition de la justice spatiale a Johannesburg : un processus de démocratie participative ». http://repository.hsrc.ac.za/handle/20.500.11910/6886.

Bénit-Gbaffou, Claire, et Michelle Guillon. 2003. La fragmentation urbaine à Johannesburg : recomposition des pouvoirs locaux, mobilités de travail et dynamiques résidentielles dans la ville post-apartheid. Lille, France : Atelier national de reproduction des thèses.

Michaëlsson, Karl. 1943. « Cul‐de‐sac ». Studia Neophilologica 16 (2):224‑26. https://doi.org/10.1080/00393274308586947.

Philippe Gervais-Lambony, Frédéric Landy et Sophie Oldfield 2003. « Espaces arc-en-ciel : identités et territoires en Afrique du sud et en Inde » Paris : Karthala,

« River Park Housing Project | Peter Rich Style & Design ». s. d. Consulté le 14 novembre 2017. http://www.peterricharchitects.co.za/river-park-housing-project/.

« Urbanisme participatif | DicoPart ». s. d. Consulté le 16 novembre 2017. http://www.participation-et-democratie.fr/fr/node/1367.

Annexes